城乡地价体系建设首先应该以市场建设为出发点

作者: 发布时间:2014-9-4 13:53:10 来源:

——“集体经营性建设用地入市流转制度及城乡统一地价体系建设咨询研讨会”综述

中国国土资源报记者 孙国瑞

828,中国土地学会土地经济分会在山西省孝义市召开了“集体经营性建设用地入市流转制度及城乡统一地价体系建设咨询研讨会”。来自国土资源部、中国土地勘测规划院、山西省国土资源厅、北京大学、中国人民大学、中国农业大学、浙江省农村发展有限公司、广东中地房地产评估公司、北京博林房地产评估公司和孝义市国土资源局的专家到会并发言。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说,孝义市成为山西省集体建设用地流转试点是有很好的基础的,一是孝义是全国百强县,有这个基础;二是孝义作为依赖煤炭资源发展的城市,现在需要转型,对土地配置有新的要求。孝义市正在建设的城乡供地指导价体系,将城乡地价统一到一个层面来,这其实是为城乡土地市场一体化建设做准备,是非常及时的考虑和安排。

城乡地价一体化,目前的困难有两点,一是集体建设用地是一个不够发达的市场,充满隐形交易,利益结构错综复杂,我们如何透过现象看本质,将土地价值显化出来,使它成为一种客观公开的信息,这具有很大的挑战性。二是国有建设用地相对成熟,但如何实现与集体建设用地者之间的同权同价,如何处理集体建设用价格和国有建设用地价格之间的关系,既能体现它们之间的区别又能协调同步,也需要更多的探讨。

不过,土地价值的本质还是其使用价值,而使用价值又与土地的质量具有根本性的关系,所以,在市场特征的前提下,抓住土地质量很关键。具体做法上,可以在土地定级或者分等的基础上,结合市场土地收益及交易案例等进行综合分析,把土地的优劣秩序确定下来,再以此为基础确定价格基准。

值得注意的是,我们城乡地价体系建设,首先应该以市场建设为出发点,也就是要把市场价格信息显示出来,成为市场的一把尺子,这是政府的主要目的。从现在的名称看,还有很强的政府实用主义色彩。随着城乡一体化建设,未来市场土地供应一定是多方面的,因为农村集体要参与进来,所以土地供应不会再是传统的“供地”概念。如果政府需要相关实用性地价标准,可以在基准地价的基础上进行细化和扩展。

中国农业大学教授朱道林认为,必须明确集体经营性建设用地市场化改革的根本目标与政府界限。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”因此,农村集体经营性建设用地进行市场化改革,既是城乡统筹发展的要求,也是利用市场机制进行资源有效配置的客观要求。但是,关于农村集体经营建设用地市场化改革有两个基本问题必须明确,否则既难以达成改革共识,也难以有效解决当前实践中的问题,更可怕的是,如果改革在基本问题上走偏,则可能导致难以挽回的后果。这两基本问题是:

其一,必须首先明确集体经营性建设用地市场化改革的根本目标是什么。这涉及改革方向与路径选择问题。现在有一种比较流行的观点是,集体土地市场化改革就是要让集体和农民享受土地市场化所带来的增值收益,要让农村土地像城市土地一样实现土地资本化利益。这一说法表面上没错,农村土地集体拥有所有权,农民拥有使用权,自然要实现其财产价值和增值收益。但是,土地作为自然资源和重要的生产要素,其最重要的功能应该是生产功能,资产和资本功能都只能是其辅助功能,如果主次颠倒,必然抑制土地生产功能的发挥,进而影响土地产出降低,或者土地产出成本提高,这些都将影响土地对人类的供养作用。其实,城市土地资本化过程中,在充分实现地方政府财政收入增加和少数人投资收益大幅增加的表明光鲜下,对整个社会带来的是房价快速上涨、经营与生产成本大幅上升的恶果。这种恶果绝不能复制到农村!因此,农村集体土地市场化改革的根本目标应该是利用市场机制实现土地资源再配置,通过再配置发挥土地的生产功能和变现土地资产,防止土地闲置和浪费,同时实现转出者土地财产价值。

其次,必须厘清政府在集体建设用地市场化中的作用和界限。有人认为既然城乡统一市场,集体建设用地市场化就可以借鉴城市土地市场化模式。但是,由于城市土地属于国家所有,地方政府作为占有者代替国家行使所有者职责,进行出让并获得土地所有权收益。而集体土地是集体所有,地方政府没有产权主体身份,只有公共管理者身份。因此,地方政府在集体土地市场化过程中只能充当规则制定者和公共利益维护者。具体职责应该包括:一是依据规划进行用途管制,二是指导并监管流转方式,三是依法维护市场秩序,四是通过征税实施收益“再分配”。前三点都没问题,主要是第四点,既然是市场化,土地交易价值的一次分配就应该由市场决定,政府绝不应该参与一次分配;所谓“再分配”就是通过征税,将部分土地增值收归社会,用于公共事业和基础设施建设等。

永业行房地产评估公司总裁潘世炳认为,城乡基准地价一体化的四个技术问题:一是城乡基准地价一体化。要满足城乡土地市场统一管理需要,必须摒弃城乡差异,建立以城镇用地与农用地结合心的城乡基准一体化体系框架。主要包含三个方面:1. 城区基准地价的合理优化:包括范围---参数规范---方法完善---修正体系---细化用途等优化。2.延伸城镇基准地价到城乡基准地价一体化。要从城区延伸到所有区域。在原有的城镇基准地价基础上建立城乡基准地价。(1)在城镇基准地价范围外的土地,可以下降一个或几个级别,或者分等定级。(2)农用地农用价格、转用价格和征用价格分别确定。(3)城中村和独立工矿地区、旅游风景区和跨区域的经济技术开发区,按照所处位置选择修正体系。3.在研究农用基准地价与城镇基准地价衔接时,要重逢考虑农用地生产经济价值、生态环境价值、社会保障价格、社会稳定价值等。4.要将原有的城镇基准地价、工业最低价、征地区片综合地价等合理使用和衔接。

二是城乡基准地价定义一体化。1.基准日;2.用途:国有、农用;3.年限:国有、农用;4.开发程度;5.容积率;6.增加一个权能界定(权能:占有、使用、收益、处置权能的不同)

三是城乡基准地价修正一体化。1.权能修正—国有出让—国有划拨—农村建设—农村建设用地。2.城镇基准修正体系—《城镇土地估价过程》。 增加权能修正—占有使用收益处置。3.农地基准地价修正体系---距市中心距离、学校、医院等,其影响程度远低于城镇,可以参照期城镇基准地价修正体系,再建立一套乡村基准地价修正体系,这套修正体系,要体现乡村土地的特点。

四是成果表达和使用一体化。1.文本、图册和表格要要一体化;2.成果使用要在相关文件中明确界定。

山西省孝义市国土资源局副局长任钦光结合实践介绍了体会。近年来,山西省孝义市抓住“转型综改”和“扩权强县”试点机遇,在土地管理制度创新方面积极探索,经上级部门批准开展了城乡建设用地增减挂钩、矿业用地整合和露天采矿用地等多项试点工作,并取得了一定的成效。特别是在2001年,孝义市经省厅批准,在全省首批开展了集体建设用地使用权流转试点工作,并把此项工作作为强化集体土地管理、改革行政审批制度的一条新路子来抓,通过开展流转,盘活了闲置土地,体现了土地产权,维护了农民利益,推动了乡村建设,完善了土地市场,规范了土地管理。近年来,孝义市共办理集体建设用地使用权流转268宗,流转土地面积6136.844亩,形成流转收益金1954万元。孝义市的主要做法是:第一,确立流转理念。集体建设用地使用权流转是一项全新的工作,需要我们去探索、去创新、去实践,为此,孝义市国土资源局在考察学习外地经验后,首先树立了集体建设用地使用权流转的三个理念:

一是确立了土地资产理念。随着社会主义市场经济的进一步完善,集体土地的资产属性也日益显现,它参与资本运营,体现资产增值,实现经济效益,因此用市场的观念去管理集体土地更为必要。这样,集体建设用地流转有利于显示集体土地资产价值,体现“维护和实现好农村集体和农民群众根本利益”的要求,从而也进一步确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位,使集体土地资产参与到社会市场经济的运行中显示出了更大的活力。

二是确立集约用地理念。新的投资项目通过集体存量建设用地的流转而解决用地问题,从而减少了新增建设用地,减少了占用耕地的可能性。实践中我们经常会遇到这样的情况:一头是新上企业想方设法占用土地,一头是倒闭企业用地大片闲置,而且私下交易频发,如何能够搭建一座连通集体建设用地的供需桥梁,实现节约集约用地的要求,这就需要我们发挥纽带作用,着手解决这些矛盾,使集体建设用地得到有效盘活,流转无疑是一条很好的渠道。

三是确立创新发展理念。土地作为建设的载体,土地资源的消耗越来越多。而在土地使用中,绝大部分是采取一次性买断的征用方式,使得人多地少的矛盾更为加剧,特别是地处集镇近郊的农村,失地失业的农民大量产生,已成为目前社会不稳定的因素之一。如此大的非农建设用地社会需求,必须创新发展理念,进一步深化土地使用制度改革。实践证明,采取集体建设用地流转方式,对镇村两级集体经济组织来说,比征为国有土地之后出让,更具有深远的意义。第二,关键是打好流转基础。在集体建设用地流转实际工作中孝义市国土资源局注重抓好三项前期工作。

一是定好试点。结合外地经验和省厅、市局的要求,经吕梁市政府批准我们第一批选定了两个试点镇,经批准第二批又增加了五个乡镇、街道,从面上进行了拓宽。选定试点的条件是经济基础较好,镇、村两级班子健全,村况稳定的乡村,在试点完成后,我们在全市进行了推广。

二是摸清底子。孝义市局组织力量对各乡镇的集体建设用地的利用情况进行调查摸底。查明了建设用地总量、企业宗数、利用情况、违法占地、闲置土地和土地需求信息等情况,并分类建档。

三是规范引导。首先规范一批。要求有流转意向的用地进行申报和申请。对资料齐全、权属明确的及时办理流转手续。其次引导一批。对新上项目用地,孝义市局要求先从闲置土地中进行选址,办理流转手续。

    第三,定好流转政策。集体建设用地使用权流转是一项新工作,政策支持至关重要,通过十多年的时间和探索我们对流转政策不断地进行了创新和完善。2011年,孝义市以孝政发[2011]29号出台了《关于进一步完善集体建设用地使用权流转工作的规定(试行)》,对流转范围、方式、年限、费用、程序等进行明确。2013年,孝义市以《关于申请孝义市土地管理制度创新试点工作方案的请示》,向省国土资源厅上报了《关于开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的实施方案》,根据省厅“鉴于国土资源部将在近期出台土地使用权流转有关政策,我厅将根据国土资源部的要求及时指导试点工作”的批复,我市目前正在进行现状调查工作,全面掌握辖区内集体建设用地宗数、面积、规模等,全面掌握拟流转土地情况。

    第四,规范流转程序。在办理流转手续方面我们逐步实现程序化管理,摸索出了一套工作流程:一是申请。村委填写《孝义市集体土地建设用地使用权流转方案申请表》,注明土地的位置、面积、流转形式、流转前后的土地用途,提供原土地使用权证,经乡级人民政府初审报批。二是勘测定界、界定产权、绘制定界图、核实地类、权属。三是国土局集体决策审定通过流转方案。四是上报审批。对《孝义市集体建设用地使用权流转方案》上报市政府审批。五是公告。对已批准的流转方案公告5日,接收社会监督并告知有土地使用意向的单位和个人参与流转,公告期间满无异议的进行公开流转。六是流转竞得人申请。七是现场确定使用权后村委与流转竞得人签定协议,缴清流转收益金。八是上报审批,下达文件。

    第五,取得的成效。一是有效节约了耕地。开展建设用地流转工作是落实土地调控政策的重要举措,很大程度上保护了耕地资源,促进了集约用地。由于一大批新上马的企业盘活利用了存量建设用地,有效缓解了耕地占用的压力,从源头上遏止了耕地锐减的势头。二是拓宽了乡村建设融资的渠道,加快了乡村建设的步伐。这是社会主义新农村建设的内在要求,通过流转,我们为乡村经济发展积累了一定的资金。三是有利于乡村的稳定与发展。农村集体建设用地进入市场是个新课题,在流转中,我们尝试了流转费用达到国家规定的工业地价的最低标准,流转程序公开透明的路子,使农村土地体现出资产价值。从源头上扼制了乡村干部的“权地交易”的腐败问题,使一些农民纠纷得到解决,有利于农村的稳定。

广东省真滴房地产评估公司总经理谢建春以南海视角探讨集体建设用地评估之要点,不同于以往人们谈的“同地同权同价”的说法,他谈了同权、同市、同地。

谢建春说,作为“国务院农村综合改革示范试点”, 南海区自上世纪80年代起就开始了集体建设用地流转的尝试,迄今为止发展颇具规模,已成为广东省集体建设用地流转最具代表意义地区之一。按照二调数据,南海全区土地总面积1071.22平方公里,土地利用强度高达50% 。集体建设用地面积占建设用地总面积的47%,与国有建设用地面积比例接近1:1的水平。在此背景下,南海区陆续出台了《佛山市南海区农村集体资产管理交易办法(试行)》的通知(南府〔2010183号)、《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》的通知(南府〔2011308号),并于2010年搭建了集体资产公开交易平台、开展集体土地所有权确权登记及发证工作、架构了集体建设用地基准地价体系,以引导规范集体建设用地流转。

十八届三中全会对集体建设用地流转提出了“同地”“同权”“同价”的要求。在南海区调研当中,我们观察到同地同权同价作为一个理论发展方向,集体与国有建设用地在产权状态、市场建设、地价内涵等三个方面仍存在较大差异。因此我们可以以国有建设用地为参照对象,从“同权”、“同市”、“同地”三个新的角度揭示探讨集体建设用地评估之要点。

产权状态方面,集体产权主体模糊,投资者与农民集体的谈判成本高、程序多、纠纷难协调,使投资者权益得不到保障;土地产权登记制度的不健全,造成监管漏洞,引发用地纠纷;收益权残缺,土地使用者投资建设的物业无残值无补偿,土地无续租权;集体建设用地在转让、用地报建、土地使用条件变更、办理他项权证等行为均需经过集体经济组织层层表决,处分权受到严重限制;上位法的缺失、银行普遍不愿意接受集体土地资产抵押。

市场发育方面,南海集体建设用地市场公开与隐形交易市场并存;集体建设用地需求一定程度上来源于城市经济发展建设而产生的需要和国有土地市场的供给溢出;流转用途主要以工业为主,对区位条件、产权完整性的要求较低;南海区出让宗数仅占总流转宗数的6%,其余94%均为出租。一是长期隐形市场“以租代让”流转方式的沿袭;二是村民为了流转收入递增和维护自身的利益,防止个别村干部的贪污腐败或违规操作行为;三是出于小企业主减少资金流动压力的需求;四是由于集体建设用地的细碎化,土地集约程度低,难以进行深入开发。

地价内涵方面,由于集体建设用地流转尚未出台统一的法律或规程,在不同市场发育程度下,对标的物的理解不统一,另一方面由于土地权证登记状况不完善,以及未形成有效的集体建设用地市场导致地价内涵难以统一;在成本构成方面,集体建设用地成本不包含农民社会保障价值,没有负担城市建设过程中的各项基础设施配套的支出,流转过程中负担的税费负担较少,成本相对国有来说更低。

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