北京中地华夏土地房地产评估有限公司 周维纾 纪成昌 牛宇辰
摘 要 我国对国有企业土地的改革始于1992年，是国有企业改革的一个重要组成部分。总体来说，是一个从无偿使用到有偿使用，从单一方式到复杂方式，从低效利用到高效利用的发展进程。经过30多年的发展，逐渐形成了出让、租赁、授权经营、保留划拨和作价出资（入股）五种国有土地处置方式。
一、我国国有企业改革历程
（一）解放后至改革开放前
改革开放之前，计划经济体制下的国有企业由政府直接控制。国有企业土地的管理和土地资源的分配也是通过行政管理体制的手段来实现的，不存在土地市场，企业所需的土地由国家统一调拨，无偿、无期限使用。1954年，政府财政部门明确规定，国营企业、政府机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。在计划经济体制下，国有企业的用地采取单一的土地使用权划拨制度，具有无偿、无流动、无期限的特点，是一种非市场化配置土地资源的方式。
（二）改革开放至今
国有企业改革是在党的十一届三中全会召开之后陆续进行的，但对国有企业土地的改革是在20世纪90年代之后。国家先后出台一系列政策和措施，经过对国有企业土地使用方式的不断改革，逐渐形成了出让、租赁、授权经营、保留划拨和作价出资（入股）五种国有土地处置方式。国有企业土地资产从过去计划经济体制下国有企业土地资源“无偿、无流动、无期限”的特点向“有偿性、流动性、有限性”转变，从过去国有企业土地资源行政配置方式向市场配置转变，从直接划拨“一刀切”的单一做法向多种实现形式转变。
改革开放以来，国有企业改革可大致分为五个阶段：
1.放权让利（1978~1984年）：改革开放初期的国企改革以利润留成为主，通过承认国企的独立主体地位，提高了生产积极性，减少了代理问题。但企业经营自主权依然受到限制，改革没有突破“计划经济为主，市场调节为辅”的整体框架。改革全面推行后，国企整体业绩有所改善，但由于信息不对称，国家收入不增反降。
2.两权分离（1985~1992年）：承包经营责任制是上世纪80年代国企改革最显著的特征，试图在公有制基础上实现所有权和经营权的分离，这在一定程度上改善了国有企业的经营业绩，但资金利润率、利税率等指标下行趋势未能根本扭转。由于合同期限较短、缺乏外部监督，管理者容易出现短期行为，甚至侵蚀国有资产。
3.产权改革（1993~2002年）：前两轮国企改革后，“所有者缺位”被公认为是国企存在的主要问题。90年代国家提出要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。通过公司制改革、“抓大放小”战略以及“三年脱困”工作的实施，改革在成功应对外部冲击的同时提高了国企的经营效率。但是由于监管体制不够完善，国有资产流失的问题没有得到彻底解决。
4.国资监管（2003~2012年）：第四轮国企改革以大型国有企业为重点，以建立新的国资监管体制为核心。政府通过成立国资委，明确了国有资产监管的责任主体，进一步强化了监管力度。在此基础上推进的股份制改革、健全董事会制度、央企兼并重组等一系列改革措施，有效促进了国有经济的壮大和对国有资产的保护。
5.分类深化（2013年至今）：党的十八大后，中国经济进入新常态，国企改革也迎来了历史上最为全面彻底的深化改革时期。改革首次对国有企业的功能进行界定和分类，并围绕《关于深化国有企业改革的指导意见》形成“1+N”政策体系，最后通过“三年行动”全面贯彻落实各重点领域的改革举措。改革期间，国有企业的经营情况明显改善，并为国家的发展与安全做出巨大贡献。
二、1992年到2003年国企土地处置的探索
国有企业土地的改革始于1992年，是国有企业改革的一个重要组成部分。总体来说，是一个从无偿使用到有偿使用，从单一方式到复杂方式，从低效利用到高效利用的发展进程。经过30多年的发展，逐渐形成了出让、租赁、授权经营、保留划拨和作价出资（入股）五种国有土地处置方式。
1992年党的十四大提出国有企业经营机制的转换以及1993年党的十四届三中全会明确的“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”现代企业制度改革方向，针对当时的客观实际，国家体改委、国家计委、财政部、中国人民银行、国务院生产办于1992年颁发了《关于印发<股份制企业试点办法>的通知》（体改生〔1992〕30号）。为配合国有企业“产权清晰、权责分明”的改革方向，按照市场经济的客观要求，充分体现国有企业改革过程中的土地资源向土地资产转换需要，通过土地评估和处置这一必备程序，显化出国有企业的土地使用权价值。1992年7月9日，国家土地管理局、国家体改委联合下发了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》（国土[籍]字第66号）。规定第一条强调：“改组或新设股份制企业时，涉及的国有土地使用权必须作价入股，土地使用权的价格由县级以上人民政府土地管理部门组织评估，并报县级以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金额”；第五条明确：“使用集体所有土地的股份制，必须持负责审批组建股份制企业主管部门批准文件，向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府批准，按国家建设征用土地的规定由国家征用，依法出让给股份制企业，或由国家作为土地资产入股；原集体土地所有者可用获得的征地补偿、安置费向该股份制企业投资入股”。这是中国土地管理史上第一个关于国有企业土地资产管理的文件，开创了中国国有企业土地资产管理历史的新篇章。
1993年10月9日，国家土地管理局和国家体改委联合下发《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》（〔1993〕国土[籍]字第167号），明确了试点企业土地资产的评估工作由国家土地管理局统一组织进行的具体程序，对土地使用权作价入股、租赁、土地出让金等作出了规定。
1994年12月，国家土地管理局、国家体改委关于印发《股份有限公司土地使用权管理暂行规定的通知》（〔1994〕国土[法]字第153号），明确了改建或新设公司使用的国有土地使用权由A级土地评估机构评估、评估结果确认、土地使用权处置方案确认等事项。
1995年~1997年，国家土地管理局先后印发《土地估价报告规范格式（1996）》（〔1995〕国土[籍]字第180号）、《规范股份有限公司土地估价结果确认工作若干规定》（〔1996〕国土[籍]字第130号）、《土地估价结果确认文书规范格式（试行）》（〔1997〕国土[籍]字69号）等通知，大力规范土地估价行业，对国有企业改制过程中有关土地资产处置办理的步骤、送审要件、文件格式、土地估价结果一览表等进行了规范。
1998年，在国有企业划拨土地使用权方面，国家土地管理局发布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（第8号令），明确“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置”。此外，还首次提出了土地授权经营处置方式：第四条“国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理，被授权的国有控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（人股或租赁）或租赁等方式配置土地。”这是我国土地有偿使用政策上具有革命性的一页，是土地有偿使用制度的完善和补充。
1999年，随着国有企业改革的深入和社会经济发展的需要，国土资源部下发《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号），文件丰富了国家土地管理局历年下发的文件内容，从实际操作性等方面进行了完善。指出国有企业改革时，经国土行政主管部门批准，可根据行业、企业类型和改革的需要，采用不同的土地资产处置方式和管理政策。同年国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见的通知》（国土资发〔1999〕222号），就土地资产处置中涉及的国有土地租赁内涵以及权利作了清楚表述。
1999年，证监会发布《关于企业申请境外上市有关问题的通知》（证监发行字〔1999〕83号），重申国有企业申请上市必须符合国家法律、法规和规则，并同时具备国土管理部门对土地使用权评估确认文件、土地使用权处置方案的批复。
2001年，国土资源部下发《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号），在划拨土地处置方面，进一步简化国有企业改革的土地处置批准手续，完善土地资产处置办法。随后颁布《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），明确了可以以划拨方式提供土地使用权的用地项目。
三、2003年后国企土地处置的深化
2003年3月，国资委的成立，改变过去政府直接管理企业的职能，从机构设置上实现政企分开、政资分开，以保证国有资产保值增值的责任得到落实。此后，中央、省、市三级国有资产监管机构基本建立。
国务院办公厅转发国资委《关于规范国有企业改制工作意见》的通知（国办发〔2003〕96号),明确要求国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。向非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。企业的专利权、非专利技术、商标权、商业信誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。
2003年12月31日，国资委和财政部联合颁布第3号令《企业国有产权转让管理暂行办法》，第十三条规定,转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。规定的审查程序既强调了土地估价机构和土地估价师的责任，也确定了企业改制土地资产的处置和土地估价结果备案需要经过3次审查的程序要求（地方初审、国土资源部批复、国资委专家核准检查）。
2005年12月19日，国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见》的通知（国办发〔2005〕60号），进一步指出:“企业改制涉及土地使用权的,必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。进入企业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估,并按国家有关规定备案。涉及国有划拨土地使用权的,必须按照国家土地管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。……没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产,改制后的企业不得无偿使用;若需使用的,有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。”
2008年10月28日，第十一届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国企业国有资产法》，对企业改制、资产评估等做了专门规定。
2015年8月24日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出分类推进国有企业改革。
2017年，国务院办公厅关于印发《中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号），对央企改制进一步提出政策支持。对划拨土地处置、税收优惠支持、工商变更登记、资质资格承继等专门作出规定。
2019年，随着国有企业改革的深化，国资委关于印发《中央企业混合所有制改革操作指引的通知》（国资产权〔2019〕653号），对中央企业所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革的相关工作制定了操作指引。
2019年，国资委和多部门联合发布《关于中央企业公司制改制土地权属变更、企业清理注销等有关事项的通知》（国资发改革〔2019〕61号），对办理权属变更登记手续事项作了规定。
2022年，自然资源部、国资委发布《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号），鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，对办理土地使用权人名称变更登记手续，对省级以上人民政府批准的具有国家授权投资机构资格的国有企业处置原生产经营性划拨土地办理相关用地手续作了规定。
四、结语
综上所述，我国国有企业在改革过程中，土地资产处置的历史已走过30多年历程，土地资产处置在中国土地管理史上从无到有，土地有偿使用的方式随着中国企业改革的深入而不断深化和完善，土地资产处置是中国企业改革历史的见证，它必将随着中国经济的高质量发展而永载土地资产管理史册！
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