山西智渊房地产资产评估规划测绘咨询有限公司 王艳艳
摘 要 2019年至今，中共中央办公厅、国务院办公厅、自然资源部办公厅陆续发布了一系列关于国土空间规划体系建立、监督实施的意见，标志着多规合一的国土空间规划体系正式建立。以往无论是现有土地，还是新增或更新的土地基本上都是法定的。估价专业人员在承接业务时应该熟悉估价对象及其所在区域的规划，以更合理的确定估价对象价格，以更好地适应估价需要和要求。本文旨在通过对国土空间规划内容、国土空间规划对现阶段土地估价的影响及国土空间规划衍生或发生变化的业务进行简要分析，为估价从业者更好地了解国土空间规划时代下估价需求提供新视角。
一、国土空间规划概述
（一）国土空间规划体系的产生和意义
国土空间规划是对一定区域的国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，是国家空间发展的指南、可持续发展的蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
从出台背景上看，国土空间规划改革是基于国家治理视角的整体性结构性改革。建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国土空间规划体系要求通过对空间资源的约束，去倒逼发展方式的转型，实现高质量、可持续的发展；要求以人为中心，改善生活与生态产品供给；要求对全域空间进行治理管控，调整和解决发展过程中人口与资源环境不平衡、不匹配的问题。
截至2024年1月，除北京、上海城市总体规划已于2017年批准不再报批外，其他所有省级规划和新疆兵团规划已全部上报国务院，其中江苏、广东、宁夏、海南、江西、山西、山东、青海等17个省级规划已批准实施。
(二) 国土空间规划体系的构成
国土空间规划体系内容由“五级三类四体系”组成。对应我国的行政管理层级的“国家级、省级、市级、县级、乡镇级”五个层级，形成全国国土空间规划、省级国土空间规划、市级国土空间规划、县级国土空间规划以及乡镇级国土空间规划；从规划层级上，又分为 “总体规划、详细规划、相关专项规划”三种类型。同时建立编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四个规划管理运行体系。
“五级三类四体系”的国土空间规划体系
二、国土空间规划对现阶段土地估价的影响
（一）规划强制性对土地估价的影响
国家的规划法律法规是影响土地价格的重要因素，土地权益只有在法律规定的范围内才具有经济上的价值。而国土空间规划体系的建立，意味着关于城乡规划的法律法规在从立法思路到执行层面均发生根本性变化。《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》对土地出让进行了规范，并采用卫片等方式严格执法，严格做到“人在做，天在看”。以前人们通常认为规划就是“纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，国土空间规划的制定和实施就是要改变这种状态。批准实施的国土空间规划将成为区域发展的图纸，其设定的约束性指标不得突破。
未来，土地估价从业者在工作过程中需要对评估对象及其所在地的规划进行详细了解，收集本区域的国土空间总体规划，与委托方协调积极调取本宗地上位规划，识别禁止和限制性因素，严格在合法和合乎规划的前提下进行估价。
（二）城乡建设规模稳定性对土地估价的影响
随着国土空间规划体系的建立和实施，各地区的地价未来一段时间内将会保持平稳。从城乡建设用地规模来看，目前建设用地总量基本够用的共识已经基本达成。以往通过大量占用耕地和生态用地获得新增建设用地的方式已 转变为挖掘存量建设用地的潜力。同时伴随着《土地征收成片开发标准（试行）》的出台，集中成片开发政策也被提出，明确未来征收行为须在成片开发区片中实施。城镇集中建设区划定与每年三次集中供地的时间集中化配合形成“双集中”，一个地方的地价在某一阶段内，可能会保持平衡。
（三）产业布局理念变化影响土地供给方式
新的国土空间规划在居住和产业园区布局更加注重从百姓生活视角来思考技术问题，意味着“以人民为中心”的理念在产业布局中正式落地。传统土地供给方式将会根据产业布局理念发生一定变化。
从居住用地领域来看，新的国土空间规划摒弃了高强度开发理念，强调“小街区、密路网”，着力解决现存的交通拥堵、高层消防救援、应急疏散和防疫管理等问题。新的居住区设计标准要求居住区的规划要面向“品质提升”；对城市更新及老旧小区改造工作，要求绿地率及配套设施要针对性地继续完善，查漏补缺。与之相对应，日照、游憩、运动等品质需求必然成为影响居住用地价格的重要因素。
未来产业园区的发展也会发生显著变化。产业园区空间布局的核心目标是产城融合、居住平衡。区别于传统工业园区,现代产业园区不再是单纯的工业、研发企业，还包括了配套的职工居住用地及相应的各种商务金融、医疗卫生、休闲娱乐服务等综合功能。因此，园区必须要统筹安排工业、科技研发、居住和商业等用地，形成产业发展区、生活居住区、商业服务区等组团内部一站式满足的格局。现行新型产业用地（M0）即在这一方面做出了积极探索。这意味着未来工业用地与住宅及商业用地价格影响因素不再泾渭分明。
三、国土空间规划新发展理念的衍生业务
（一）乡村振兴
党的二十大报告中明确提出，乡村振兴是国家未来重要的发展战略，而产业兴旺是乡村振兴的重点。根据村庄的不同类型，将其产业发展方向分为特色保护类、集聚提升类、城郊融合类、搬迁撤并类以及其他村庄，对于估价咨询也会产生不同类型需求。
1.特色保护类乡村
特色保护类乡村属于具有某一方面特色，宜于整体保护、传承发展的类型，如特殊历史文化名村、少数民族特色村寨、传统风光村落等。开发保护这些特色乡村需要自然资源部协调农业农村部等进行政策配套，及时调整供地政策，以促进企业参与到产业振兴中来，这无疑产生了大量的估价咨询需求。
2.集聚提升类、城郊融合类
乡村集聚提升类主要指现阶段各中心村，而城郊融合类主要指城市近郊、县城城关镇所在地村庄。2016年国土资源部等五部委已发布实施意见，要求“城镇建设用地年度指标分配同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模相挂钩”；2021年国办发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，都在积极推进保障性住房建设。笔者认为，在国土空间规划体系下，保障房不应该仅仅是城镇建成区为工薪阶层提供的，可能从业态和形式上会更加多元化。随着乡村人口集聚和产业深度发展,中心村和近郊、城关镇等对乡村保障性住房建设需求会日益多起来。现阶段，很多机构已经服务于城镇建成区保障性住房建设，未来乡村保障性住房建设领域也会产生很多估价咨询的需求。
3.搬迁撤并类
未来随着人口总量下行及部分基本农田保护区和生态环境保护区禁止和限制开发，不难看出人口依然会向城镇集中建设区集中。笔者认为，废弃闲置、零星分散、空心村、破旧农村建设用地整治市场潜力很大。现阶段其操作思路是将其中分散布局、水土条件优良的部分复垦为耕地,以维持耕地占补平衡，且占补平衡指标可在省内交易。而将集中布局、交通条件优越、地质条件优良的划为集体经营性建设用地，这两类使用方向均会产生估价咨询需求。
(二)城镇土地综合整治及交易
1.混合产业用地供给
《建设高标准市场体系行动方案》要求在全国范围内探索建立土地指标跨区域交易试点，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制以及建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给。这意味着供地政策领域会发生一定变化，估价机构及人员应当重视这类变革，积极对接建设用地跨区域交易、补充耕地跨区域交易以及产业用地供给新要求，跟上形势发展的需要。
2.土地二级市场
随着城市开发方式变化，城市新增建设用地将以存量改造为主，随着土地存量倒逼挖潜时代的来临,二级市场将成为土地来源的主要渠道。笔者了解到，北京、上海、山东、四川等地区均已建立土地二级市场交易体系，同时《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中也明确鼓励利用企事业单位闲置土地、产业园区配套用地建设房屋，这些都是鼓励土地二级市场和存量开发的新举措，一定会产生不同于一级市场的估价咨询需求。
(三)历史文化建筑传承保护
历史文化遗产是民族永不枯竭的物质和精神载体，而历史文化建筑强化了民族认同和民族自豪感，是我们现代化城市的“根和魂”。新的国土空间规划更加强调历史文化的传承和保护。为了历史文化建筑的传承和保护，为了进一步发挥历史文化建筑的作用，对古建筑古村落价值进行评估的需求应运而生。2022年9月1日，中估协发布了《古建筑古村落用地估价指引（试行）》（中估协发〔2022〕35号），并采用线下、线上等多方面释义。未来，随着国土空间规划的实施，历史文化建筑传承保护会愈加严格，古建筑古村落用地价值评估需求也会越来越多，估价机构及专业人员应积极关注。
四、总结
国土空间规划作为国家规划领域重要的制度性改革内容，作为实现高质量发展和高品质生活的重要手段，其内容及其对土地估价的影响远非一篇文章讲清楚论透彻的，但领会其改革精神与改革方向对与之密切相关的土地估价领域则是十分必要的。国土空间规划领域改革依然在推进中，变革正通过多方面多角度逐步呈现在每个估价专业人员的面前。国家已经走向高质量发展的新征途,变革永不停止，我们要以前瞻性眼光审视行业，不断学习，立足当前，放眼长远，争取在时代前进的大潮中勇立潮头，再创佳绩。
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