武汉洪房房地产土地估价有限公司 倪念 胡彦
摘 要 全域空间土地储备体系构建，是对中央委托代理方案的积极响应，也是地方落实自然资源部完善土地储备监测监管工作任务的重要举措，本文根据委托代理政策规定，通过梳理国家对于土地储备工作的最新要求，明确了覆盖全域、全口径、全流程的全域空间土地储备体系内涵，同时在对土地储备转型难点进行分析的基础上，提出了相关工作建议，可以为地方政府构建全域空间土地储备工作机制提供参考。
2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，并赋予自然资源部“两统一”职责，对自然资源资产的管理提出了更高的目标和要求，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，并赋予了土地储备工作新要求。
为保障土地储备顺利转型，切实履行国有储备土地的所有者职责，维护所有者权益，各地亟需加强全域土地储备管理工作，实施统一管护、开发、利用和监管，加快构建土地储备统一管理新机制，将符合条件的国有土地资源全部纳入政府储备土地库、实现应储尽储，逐渐形成覆盖全域空间土地储备管理新格局，以确保区域国有储备土地资产“所有权人到位、所有者权益落实”，全面实现国有储备土地资产的保值增值，增强政府对土地市场的调控和保障能力，进一步提升区域土地利用的经济效益和社会效益。
一、全域空间土地储备体系的内涵
2022年4月25日，《自然资源部办公厅关于升级土地储备监测监管系统的通知》（自然资办函〔2022〕676号）提出，各级自然资源主管部门要将委托给土地储备机构管理的储备土地、以及各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作（含前期开发）的储备土地纳入统计范围，进行全口径统计和管理。
2021年6月，中办、国办印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称“中央委代方案”）明确提出，探索将已依法征收、转为国有但未供应的土地、未明确使用权人的历史存量土地、依法收回使用权的土地全部纳入政府储备土地库，实行全口径收储、分类型管理，落实相应的管理主体。
2022年12月28日，《自然资源部办公厅关于土地储备监测监管系统更名及有关事项的通知》提出，2023年7月1日起，全民所有土地资产管理信息系统正式运行，供地方案和出让公告、划拨公示必须关联预出库单号，未取得预出库单号，不得出库供应。
根据上述规定，土地储备管理新要求主要体现在三个方面：一是储备土地管理范围扩大，明确了尚未设立使用权或使用权已消灭、以国家所有权形态存在的国有建设用地即储备土地，强调除了“独立选址项目用地”（指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，按项目报批用地的国有建设用地）外，全行政区域范围内的国有建设用地统一进行土地储备管理；二是对不同单位管理储备土地进行全口径管理，要求全市范围内包括土地储备机构、各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作（含前期开发）的储备土地全口径纳入统计管理，而不再仅仅是土地储备机构的储备土地；三是强调土地批、征、储、供、用全流程信息化管理，将土地储备与土地征收、土地供应进行全流程关联，严格国有建设用地先储后供，不储备入库、不录入监测监管系统办理出入库管理的，不能办理土地供应（包括出让、租赁、划拨）手续。
结合全民所有自然资源资产委托代理背景，在充分研究梳理国家对于土地储备的政策管理要求基础上，确定了覆盖全域、全口径、全流程的全域空间土地储备管理体系的内涵：
（1）全域是指覆盖全行政区域范围，将所有尚未设立使用权或使用权已消灭、以国家所有权形态存在的国有建设用地，全部纳入储备土地管理，可以分为横向层次和纵向层次，全域的土地储备在横向上应该统筹全域的待储备土地资源，在纵向上则要统筹引导各级土地储备机构立足于辖区内全域范围，整体统筹土地储备管理工作；
（2）全口径是指对全辖区内纳入土地储备机构、政府平台公司或其他渠道取得的储备土地全口径纳入储备管理范围，确保土地储备资源应纳尽纳、统一归口管理，不游离于监管之外，实现国有建设用地的全口径储备管理；
（3）全流程是指土地储备全流程的管理，按照“储备计划、收储实施、资产入库、前期开发、管护利用、供应出库”六个工作环节，构建符合区域工作实际的土地储备全流程管理工作机制。
二、全域空间土地储备的重大意义
（一）加强现有储备土地资源的统一管护
通过全域空间土地储备体系，进一步规范土地储备管理，实现储备土地的全域范围和全口径的统计管理，加强对储备土地资产的管理，及时、全面、准确掌握储备土地资源信息，实时监测辖区范围内的储备土地规模，确保储备土地总量控制在合理区间，同时全面了解全域在库土地现状，加强对储备土地资产的统一管护和合理利用，提高储备土地临时利用效益，促进节约集约用地。
（二）进一步增强政府土地市场宏观调控能力
根据全域空间土地储备要求，积极落实土地储备的管理主体，实现全民所有建设用地资产“计划－批－储－供”全流程闭环管理，可以为政府净地、熟地供应提供保障，土地市场调控、土地节约集约利用等工作提供有力支撑，有效提高政府对国有建设用地市场的调控和保障能力。
（三）切实维护全民所有土地资源的所有者权益
把握好土地储备在新格局下管理要求，立足本地区实际探索新举措新办法，做好土地储备工作，是实现自然资源所有者权益的重要抓手。健全土地储备管理工作机制，是各级政府切实履行全民所有土地资源资产所有者职责和维护所有者权益的工作基础，是对中央全民所有自然资源资产所有权委托代理工作机制的积极响应，也是地方落实自然资源部完善土地储备监测监管工作的任务要求的重要举措。
三、推进全域空间土地储备的难点
当前各地的土地储备工作现状，与政策要求的全域、全口径、全流程的全域空间土地储备还存在着较大的差距：
（一）储备机构发展不平衡，导致全域土地统一储备管理难
全域空间土地储备管理要求覆盖全行政区域范围，但在实际工作中，由于各地土地储备机构发展不平衡，从业人员数量、政策水平和业务能力都有较大差距，部分县市甚至没有独立的土地储备机构和专门岗位人员。以现有储备机构的数量及工作人员数量，难以做到覆盖全域储备土地资源管理。
（二）多头储备导致的储备土地全口径入库管理难
大部分地方未能按规定由土地储备机构统一集中行使土地储备职能，一些各类开发园区、国有平台公司或基层政府等相关单位也在履行土地储备职能，多头储备现象严重。导致储备土地的管理口径涉及各级土地储备机构、开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位等多个储备相关机构。目前仅由各级土地储备机构管理的储备地块纳入了政府储备土地库；由各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位等其他单位依法承担具体实施工作（含前期开发）的储备土地，由原单位管理，并未纳入政府储备土地库、实行统一管理。
（三）储备程序不规范，导致部分未确定使用权国有建设用地无法入库
国家要求各地严格土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。部分非重点项目因缺乏新增建设用地指标指标，导致农转用审批困难。实践工作中为推动项目进度，部分市县存在储备审批不规范、未办理农转用审批手续时即协议动迁等问题，部分市县甚至存在已经签订征收补偿协议、完成征收补偿工作的农用地，仍未能办理完成农用地转建设用地手续，导致储备土地无法入库管理。
（四）土地储备计划缺失，导致储备管理职能失效
土地储备计划是土地储备工作开展重要基础依据，是规范土地储备工作、实现土地储备全流程管理的重要基础。根据《自然资源部办公厅关于升级土地储备监测监管系统的通知》（自然资办函〔2022〕676号）规定：各地应组织编制土地储备三年滚动计划与年度计划。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划及其他有关规划等，合理确定未来三年土地规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局等方面做出统筹安排，编制三年滚动计划。
实际工作中，大部分县市并未编制土地储备计划，当市场有需求组织开展储备工作、依项目定储备、即用-即储-即供，土地储备成为供地的必要前置程序，未能真正起到政府宏观调控土地市场、统筹调节各类用地的供需关系、优化城市土地资源配置的作用。
四、构建全域空间土地储备体系的建议
（一）健全土地储备管理架构，统筹全域土地储备管理
坚持统一规划、统一储备、统一开发、统一管理、统一供应的原则，建立完善储备主导、属地配合、部门协同、上下联动、协调发展、市场参与的全域土地储备管理机制。
根据委托代理试点方案、全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单等相关文件规定明确辖区内土地储备管理主体及工作责任，通过对省-市-县各级自然资源管理部门和土地储备机构的管理架构与职责范围的确定，实现全域范围内储备土地统筹管理的目标。
（二）储备职能部门合理分工，实现全口径土地储备管理
建立合理的工作机制，全口径统计土地储备机构、各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位实施前期开发的储备土地，全面摸清底数，将所有未确定使用权人的国有建设用地（含政府依法收回，收购或优先购买，依法征收转为国有但未供应，其他无明确使用权人、无权属争议的国有建设用地等）纳入政府储备土地库，实现国有建设用地的全口径统计、分类型管理，实现全域范围内国有储备建设用地的统筹管理。
（三）实施土地储备全流程管理
严格国有建设用地先储后供。根据自然资源部完善土地储备监测监管工作的任务要求，各地亟需落实土地储备的管理主体，分类施策妥善处理“批－储-供”衔接问题，科学编制土地储备计划，规范土地收储实施工作流程，加强土地储备各环节的工作监管，以实现全民所有建设用地资产“计划-批-储-供-用”全流程闭环管理，确保土地资源得到最高效配置、效益得到最大化发挥。
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